Instituto Koinós divulga manifesto assinado assinado por acadêmicos, especialistas e cidadãos, propondo diretrizes para uma agenda de reconstrução do RS.
UMA AGENDA PARA RECONSTRUÇÃO
Recomendações para o Planejamento sistêmico das regiões afetadas pelas enchentes do Rio Grande do Sul
A natureza do problema e a estratégia para seu enfrentamento
Antes de tudo, é necessário entender a natureza do problema. O mais relevante desafio com que a humanidade se defronta no século XXI é o da emergência climática. Seu caráter é universal; sua forma de enfrentamento deve ser sistêmica. A esse desafio, soma-se outro de igual importância e extensão, que é a perda da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos. O que quer que se planeje fazer, portanto, deve sê-lo a partir deuma nova mentalidade sistêmica e integrada, nos âmbitos local, regional e global. As inundações de abril e maio de 2024 no estado do Rio Grande do Sul (RS) são o fenômeno imediato que instiga os que subscrevem este documento e para cujo enfrentamento clamamos por essa nova mentalidade.
Os perigos e vulnerabilidades alusivos à emergência climática remetem, dentre outras manifestações, à tendência de aumento na quantidade de chuva no sul do Brasil. No relatório do Painel Intergovernamental sobre a Mudança Climática (IPCC), essa região compõe a área sudeste da América do Sul (SES) – que também abrange o Sudeste do Brasil, o Paraguai, o Uruguai e uma extensa área da Argentina. De acordo com o relatório, esta é “uma das poucas sub-regiões onde uma tendência positiva robusta na precipitação e uma intensificação significativa de forte precipitação têm sido registradas desde princípios do século XX”.
A força das chuvas que se abateram sobre o RS situa-se nesse contexto regional de alta tendencial da temperatura e de intensificação da precipitação. Ela trouxe à tona uma cadeia de problemas que desnudaram tanto as suas causas, quanto a insuficiente capacidade de lidar com eventos extremos. As chuvas atingiram centenas de municípios, em áreas urbanas e rurais. Mobilizaram governos, empresas, organizações não governamentais e milhares de voluntários no atendimento emergencial às vítimas das enchentes. Essa mobilização continuará na fase imediatamente posterior de restauração.
Ainda que as inúmeras ações de emergência e restauração sejam necessárias à preservação de vidas e ao socorro às vítimas, uma solução efetiva dos problemas, relacionada à reconstrução do território atingido pelas enchentes, não pode se circunscrever a iniciativas atomizadas, tomadas nos limites de qualquer município específico – ou mesmo de regiões singulares de planejamento, quer sejam aquelas consagradas, como os Coredes, quer sejam outros os recortes. Há, para todos os fins, diferentes instâncias temporais a considerar. O tempo presente e o curto prazo relacionam-se à emergência e à restauração. A reconstrução, por sua vez, é etapa de caráter estruturante. Diz respeito ao conjunto de ações que delinearão a trajetória do estado nas próximas décadas, aquelas que darão forma ao futuro. Embora essas ações venham a se materializar de modo continuado nos próximos anos, quiçá décadas, as decisões estratégicas sobre a reconstrução devem ser tomadas agora. Entender a natureza do problema configura uma primeira condição necessária ao acerto nessas decisões.
A par da discriminação dos tempos das ações entre curto prazo (ações emergenciais e de restauração) e longo prazo (reconstrução), há uma questão-chave quanto à dimensão espacial da reconstrução. Esta remete ao território do RS afetado pelas chuvas torrenciais e às medidas que podem ser adotadas com a finalidade de aumentar sua resiliência diante da provável repetição do fenômeno no futuro. Trata-se do território relevante para fins da definição imediata da estratégia e do plano de reconstrução e de sua execução ao longo dos próximos anos.
A agenda para a reconstrução deve contemplar o planejamento sistêmico para o território relevante. Se considerarmos instrumentos do século XX, a título de ilustração, vale referir o planejamento de bacias hidrográficas. Dependendo do tipo de fenômeno, este pode ser o tratamento territorial mais adequado. Quer seja este ou outro o território relevante, o que interessa, no caso presente, é que a natureza, o ambiente, as condições geográficas específicas constituem os elementos primordiais de qualquer planejamento que almeje consequências sustentáveis sob as óticas econômica e social.
A geografia, pois, está na base do entendimento dos efeitos diferenciados do problema em cada lugar. Nesse sentido, dada a possibilidade de repetição dos volumes de precipitação observados em 2024, deve-se partir do entendimento sobre o modo como a água escoa – o caminho dinâmico das águas – com o intuito de delinear os contornos do território relevante ao planejamento da restauração e da reconstrução. Esse entendimento leva-nos a reconhecer que as ações meramente locais, ainda que necessárias, ficarão muito longe de equacionar o problema da resiliência. Para esse propósito maior, o planejamento precisará alcançar a totalidade das regiões geográficas onde o fenômeno se desenvolveu, se desenvolve enquanto escrevemos este documento, e provavelmente voltará a se desenvolver no futuro.
Se a geomorfologia e a hidrografia constituem o ponto de partida para o planejamento da reconstrução, elas não esgotam a natureza do problema. Não nos referimos, aqui, ao quadro mais amplo do aquecimento global, para o qual somos uma partícula do todo. Há, com efeito, um segundo fator sob nosso controle, que se refere, conforme vem sendo apontado por especialistas, ao modo de ocupação e de uso do território. Esse modo de ocupação e uso tem consequências em termos da exposição de populações a maiores riscos, bem como de seus efeitos destrutivos dos serviços ecossistêmicos. Trata-se de um processo igualmente multifacetado e que abrange áreas urbanas e rurais.
O modo como a água escoa, todavia, parece configurar a restrição central do sistema a ser estudado e seu ponto de alavancagem. Este é o núcleo do que designamos a natureza do problema. Portanto, qualquer planejamento da reconstrução – de habitações, de indústrias, de cidades – deve partir da constatação de que é necessário considerar o caminho dinâmico das águas. Uma vez entendida a natureza do problema, será possível definir o território relevante para a estratégia de reconstrução, a qual deve resultar num Planejamento Sistêmico Global das Bacias Hidrográficas, que servirá como referência para as soluções e os programas de ação específicos.
Consequentemente, é preciso delinear uma nova estratégia de ocupação e de utilização do território, nos domínios urbano e rural, a partir do entendimento de que a natureza do problema se vincula à dinâmica das águas, integrando efetivamente as dimensões climática, ambiental, econômica (sistema de produção) e social. Toda a mobilização de recursos (financeiros e reais) necessários a uma efetiva reconstrução do estado exige, portanto, uma abordagem interdisciplinar de forte base técnica, que se ampare no conhecimento construído no âmbito do sistema estadual de recursos hídricos, de especialistas nos temas pertinentes e da fronteira de enfrentamento dos problemas de natureza semelhante em todo o mundo. A busca por uma forte base técnica implica, também, a consulta permanente às melhores práticas e a especialistas renomados internacionais. Este deve ser o primeiro projeto a executar, aquele que as lideranças políticas e os tomadores de decisão precisam encaminhar imediatamente.
A estrutura para a ação deve estar em conformidade com a estratégia e a natureza do problema
Há uma relação direta de determinação entre a natureza do problema (o caminho dinâmico das águas) e a estratégia de enfrentamento a ser materializada no Planejamento Sistêmico Global das Bacias Hidrográficas, de um lado, e o arranjo institucional e a estrutura de governança responsável pela formulação do plano e dos programas e a execução das ações, de outro lado. Qualquer que seja sua forma jurídica, o arranjo institucional – o sujeito da ação – deve estar em conformidade com o território relevante. Em suma, há que se conceber uma Autoridade do Território Relevante, numa institucionalidade que reúna os municípios diretamente atingidos pelas enchentes, os governos do Estado e da União e a sociedade civil, em particular órgãos e indivíduos especialistas nas questões técnicas afetas ao problema.
Uma solução institucional para a Autoridade do Território Relevante, sem prejuízo de alternativas concorrentes factíveis, é a dos Consórcios Públicos. A norma base dos Consórcios Públicos é a Lei Federal n. 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto Presidencial n. 6.017/2007. Os inúmeros possíveis objetivos dos Consórcios Públicos, que devem ser efetivamente determinados pelos entes que se consorciarem, aparecem elencados no art. 2° da Lei e no art. 3° do Decreto. É uma figura jurídica aplicável ao caso, devendo ser formado por todos os municípios das bacias hidrográficas, pelo Estado e pela União.
Dentre as atribuições e objetivos da Autoridade do Território Relevante, há que se prever:
- Constituir-se, a Autoridade, na instituição-chave da governança global do planejamento do território relevante;
- Responsabilidade pelo Planejamento Sistêmico Global das Bacias Hidrográficas;
- Responsabilidade por definir o escopo e os elementos dos diferentes macroprogramas e respectivos projetos envolvidos;
- Responsabilidade pela elaboração de um plano detalhado de sustentabilidade financeira das iniciativas de reconstrução, incluindo as fontes de financiamento, a gestão de fundos, os mecanismos de prestação de contas e as parcerias com o exterior. A Autoridade deve contribuir, ademais, nas negociações de financiamento de cada programa e seus desdobramentos em termos de projetos;
- Acompanhamento dos cronogramas de execução dos programas e projetos. Deve ser estabelecido um sistema robusto de monitoramento e avaliação com a finalidade de acompanhar o progresso das ações de reconstrução e ajustar os programas e projetos. Quaisquer ajustes deverão considerar que o cronograma físico seja prioritário em relação ao financeiro, diminuindo o risco de gastos excessivos em face do barateamento decorrente da rápida execução; e
- Estratégias de comunicação periódica com o propósito de informar o público sobre o plano, os programas, o progresso na execução e os desafios enfrentados nas iniciativas de reconstrução, com efetiva promoção de transparência sobre o uso dos recursos e a materialização das ações.
Merece destaque, por fim, um aspecto singular de relevo sobre o funcionamento da Autoridade do Território Relevante. Essa Autoridade deve promover o envolvimento comunitário (comunidades locais) no planejamento e na reconstrução. Isso poderia incluir a criação de comitês de ação local com representantes da comunidade, de tal modo a fazer com que as comunidades locais se sintam como partícipes efetivos das decisões.
Recomendações
Tendo em vista as considerações anteriores, os signatários deste documento dirigem-se às autoridades municipais, do Estado e da União, e à sociedade gaúcha e brasileira, com o propósito de recomendar o que segue:
- Definição de um território relevante para a reconstrução, com esteio no caminho dinâmico das águas e integrando os municípios e sub-regiões concernentes ao problema das enchentes de 2024. Este é o elemento-chave da estratégia de reconstrução do Rio Grande do Sul.
- Criação imediata de uma unidade institucional que opere como Autoridade do Território Relevante para fins de planejamento, programação e execução de ações de reconstrução. Este é o elemento-chave da estrutura de reconstrução do Rio Grande do Sul.
- Definição dos contornos do território relevante e da substância do planejamento sustentada em abordagem interdisciplinar de forte base técnica.
- Promoção do envolvimento comunitário (comunidades locais) no planejamento e nas ações de reconstrução.
- Formulação de um Planejamento Sistêmico Global das Bacias Hidrográficas.
- Atuação fundada em transparência total à sociedade, com forte representação da sociedade civil e de especialistas de vários campos do saber e comunicação detalhada da execução do plano, dos programas e das ações.
Porto Alegre, RS, 21 de maio de 2024.
O caminho dinâmico das águas
Para entender a natureza do problema das enchentes que impactaram o estado do Rio Grande do Sul em 2023 e, sobretudo, 2024, deve-se começar pela cabeceira dos rios na região nordeste do Planalto Meridional. A partir dessa região, há uma enorme escarpa de onde escoam os rios, que fluem até as terras baixas em grande velocidade devido ao gradiente do relevo. Os rios Taquari/Antas, Jacuí, Caí, Sinos e Gravataí convergem para a região metropolitana de Porto Alegre em forma de funil. Essa região constitui a área de encontro entre a região do planalto, das terras baixas do sopé da serra, e a região costeira. Esses rios desaguam no Delta do Jacuí e fluem para o Lago Guaíba (que opera como uma bacia recipiente da água que passa pelo funil deltaico). Daí, as águas se extravasam para a Lagoa dos Patos, e desta, seguem para a desembocadura para o mar, em Rio Grande. Trata-se, portanto, de um complexo sistema de vasos comunicantes, tal como revelado na figura abaixo.
Figura – Bacia Hidrográfica do Guaíba e a convergência fluvial no delta do Jacuí, onde há encontro com o sistema de lagos e lagunas costeiras na região de Porto Alegre
(Modificado de Menegat, 2024)
Subscrevem este documento:
Achyles Barcelos da Costa
Professor aposentado da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS
Adalmir Marchetti
Professor titular da PUCRS e ex-Presidente da Fundação de Economia e Estatística (FEE)
Alberto Wagner
Engenheiro Civil, Mestre em Engenharia de Produção e Diretor da empresa ICCILA
Alessandro Miebach
Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia da UFRGS
Alex Neves Strey
Especialista em políticas públicas de meio ambiente
André Marenco
Professor titular do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da UFRGS
Ário Zimmermann
Professor aposentado da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS e ex-Secretário da Fazenda do Rio Grande do Sul
Beto Ruas
Professor aposentado da UFRGS, com experiência na PUCRS e Uninove SP, ex-Secretário Adjunto de Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul e consultor de empresas
Carlos Alberto Mendes Moraes
Professor do Programa de Pós-graduação em Engenharia Civil da Escola Politécnica da UNISINOS e membro da Aliança Resíduo Zero Brasil
Carlos Henrique Horn
Professor titular da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS e ex-Diretor-Presidente do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE)
Daniel Pöttker
Administrador e Mestre em Engenharia de Produção
Darcy Hartmann
Advogado e empresário
Ely Laureano Paiva
Professor da EAESP da Fundação Getulio Vargas
Esdanio Nilton Pereira
Fundador e CEO da FENP Digital
Flávio Pizzato
Engenheiro, enólogo e empresário
Gerson Almeida
Sociólogo, ex-Secretário do Meio Ambiente de Porto Alegre e ex-Presidente da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente (ANAMMA)
Guillermo Dawson Jr.
Doutor em Engenharia da Produção pela UNISINOS e Diretor do Centro de Navegação Rio-Grandense
Hamilton Chagas Perez Filho
Engenheiro mecânico na HC+P Engenharia e Consultoria Ltda.
Helena Piccoli Romanowski
Professora titular do Instituto de Biociências da UFRGS
Hélio Henkin
Professor associado da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS e ex-Diretor-Superintendente do SEBRAE/RS
Janice Dornelles de Castro
Professora aposentada da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS
José Miguel Pretto
Agrônomo, Mestre em Desenvolvimento Rural e Doutor em Políticas Públicas
Junico Antunes
Engenheiro, Professor da Escola de Gestão e Negócios da UNISINOS e ex-Secretário Adjunto de Desenvolvimento e Promoção do Investimento do Rio Grande do Sul
Lúcio Fraga Brusch
Presidente da Fundação ZERI Brasil
Luís Felipe Maldaner
Doutor em Estudos Latino-Americanos pela Hankuk University of Foreign Studies (Coreia do Sul) e Professor da Escola de Gestão e Negócios da UNISINOS
Luiz Roberto Malabarba
Professor titular e Vice-Diretor do Instituto de Biociências da UFRGS
Marcel Meyer
Engenheiro e CEO da Neo Digital Industries, consultoria em tecnologia industrial
Marcelo Fonseca
Professor titular da Escola de Gestão e Negócios da UNISINOS
Marcello Vernet de Beltrand
Jornalista, consultor em Relações Institucionais e Mestre em Administração
Mauro Knijnik
Economista e ex-Secretário da Fazenda e de Desenvolvimento e Promoção do Investimento do Rio Grande do Sul
Nery dos Santos Filho
Engenheiro
Paulo Brack
Professor titular do Instituto de Biociências da UFRGS com atuação em Conselhos de Meio Ambiente (COMAM, CONSEMA, CONAMA)
Paulo de Tarso Pinheiro Machado
Economista e ex-Diretor-Presidente da CEEE
Ramaís de Castro Silveira
Professor de Direito do Instituto Federal do Rio Grande do Sul/Campus Porto Alegre
Raquel Paese
Advogada, sócia-fundadora do escritório Paese Ferreira e Advogados Associados e Diretora-Presidenta do Instituto Koinos
Renato Steckert de Oliveira
Sociólogo, Professor aposentado da UFRGS e ex-Secretário de Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul
Reno Schmidt Junior
Engenheiro e historiador
Riad Abdel Hadi
Médico
Ricardo Franzoi
Supervisor do Escritório Regional do DIEESE no Rio Grande do Sul
Rodrigo Cambará Printes
Analista Ambiental do ICMBio – Núcleo de Gestão Integrada Aparados da Serra Geral (RS e SC)
Rogerio da Silva Rodrigues
Diretor Executivo do MobiCaxias
Rogério Santanna dos Santos
Mestre em Engenharia Civil e Doutor Honoris Causa em Desenvolvimento e Inovação
Rualdo Menegat
Professor titular do Instituto de Geociências da UFRGS e Coordenador do Atlas Ambiental de Porto Alegre
Sandro Rigo
Professor decano da Escola Politécnica da UNISINOS
Sérgio Feltraco
Diretor Executivo da Federação das Cooperativas Agropecuárias do Estado do Rio Grande do Sul (FecoAgro/RS)
Sérgio Souza Dias
Professor e Diretor de Pesquisa e Inovação da Fundação Liberato, ex-Presidente da CEEE e da Associação Ceitec
Telmo Rudi Frantz
Ex-Reitor da UNIJUÍ e ex-Secretário de Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul
Teresinha Guerra
Professora titular do Instituto de Biociências da UFRGS e ex-Presidente do Comitê da Bacia Hidrográfica do Lago Guaíba-RS
Vicente Golin
Engenheiro mecânico formado pela Escola de Engenharia da UFRGS
Yeda Swirski de Sousa
Professora e pesquisadora da Escola de Gestão e Negócios da UNISINOS
